黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），準確把握中國特色社會主義建設規(guī)律和時代需要，準確把握人民群眾期盼，對依法治國作出全面部署，提出強化對行政權力的制約和監(jiān)督，并明確了具體要求。

充分認識強化對行政權力制約和監(jiān)督的重要意義

行政權力是憲法和法律賦予行政機關管理經濟、文化、社會事務的權力，是國家權力的重要組成部分。強化對行政權力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，是我們黨治國理政必須解決好的大問題。我們要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認識強化對行政權力制約和監(jiān)督的重要性，依法規(guī)范行政權力運行，使行政權力永遠體現(xiàn)人民意志，永遠接受人民監(jiān)督，永遠為人民服務。

全面推進依法治國，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督。“法令行則國治，法令弛則國亂。”依法治國，建設社會主義法治國家，是中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分，也是我們黨和政府管理國家事務和社會事務的基本方略。推進依法治國，必然要求依法行政。而行政權力作為國家權力的重要組成部分，一旦被濫用，就會對公民合法權益帶來損害，從而影響依法治國方略實施。因此，必須加強監(jiān)督制度建設，強化對行政權力的制約和監(jiān)督。這既是有效保障公民基本權利的客觀需要，更是全面推進依法治國的重點環(huán)節(jié)。

堅持人民當家作主的主體地位，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督。我國是社會主義國家，人民是國家的主人。我國憲法明確規(guī)定，國家一切權力屬于人民。“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈??；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”事實上，由于受諸多因素制約，在現(xiàn)代國家治理體系中，絕大部分行政權力是由人民以授權的形式委托行政機關行使的。行政權力的這種間接性、受托性，客觀上使行政權力在某種條件下有可能背離人民委托的本意。因此，加強對行政權力的監(jiān)督制約，促使行政機關真正按照人民意志進行公共事務管理，是堅持社會主義國家人民主體地位的必然要求。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使各方面制度更加科學、完備，實現(xiàn)國家和社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。對于政府而言，就是要切實增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律管理社會事務。這就要求我們堅持推進依法治國，精心織就行政權力依法運行的“天羅地網”，構建有效的行政權力制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，使行政權力于法有據、依法行使、受法制約，真正做到“法定職權必須為”“法無授權不可為”，確保行政權力不越位、不錯位、不缺位。

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系。市場經濟是法治經濟，法律是調節(jié)政府和市場關系的依據。目前政府對微觀經濟活動的干預依然較多，不該管的管得過多，影響市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，同時政府該管的還沒有真正管住管好。為了解決這個問題，新一屆政府把簡政放權作為深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，下決心把該放的權力放給市場、社會和地方、基層，用好市場這只“看不見的手”；同時做到放管結合，搞好事中事后監(jiān)管。在此進程中，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督，用好政府這只“看得見的手”，這樣才能推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。

加強對行政權力制約和監(jiān)督的制度體系建設

《決定》指出，加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設。這既是強化行政權力制約和監(jiān)督的部署和要求，也是對我國加強行政權力制約和監(jiān)督實踐的總結和概括。全面推進依法治國、依法行政，需要全面制約和監(jiān)督行政權力。

改革開放以來，經過多年實踐發(fā)展和制度建設，我國已經形成一套有中國特色且行之有效的行政權力制約和監(jiān)督制度體系，包括以下八個方面的監(jiān)督：一是黨內監(jiān)督。中國共產黨是我國的執(zhí)政黨，對行政權力的制約和監(jiān)督負有全面責任。黨內監(jiān)督主要是黨組織對行政機關貫徹執(zhí)行黨的重大路線方針、行政權力運行以及黨員領導干部個人廉政等情況進行監(jiān)督檢查。二是人大監(jiān)督。行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關。人大通過檢查行政工作、聽取和審議政府工作報告、質詢政府工作等，對政府進行監(jiān)督，并有權對同級政府違法違規(guī)的行政人員進行撤換和罷免。三是民主監(jiān)督。政協(xié)通過聽取政府工作報告、討論經濟社會發(fā)展的方針政策和各項重要工作、視察政府工作、對政府工作提出意見和建議等形式，對行政權力運行和政府工作進行監(jiān)督。四是行政監(jiān)督。主要是行政監(jiān)察機關依法對行政機關的行政行為、行政人員及由國家行政機關任命的國有企事業(yè)單位領導干部的職務行為和相關個人行為所實施的監(jiān)督，上級行政機關對下級行政機關、行政機關對其內設機構依據行政權力隸屬關系所實施的監(jiān)督。五是司法監(jiān)督。主要是人民法院通過受理行政訴訟、審理行政案件而撤銷行政機關作出的違法具體行政行為所實施的監(jiān)督。六是審計監(jiān)督。通過審計手段，管住國家的錢，看好行政的權，揭示違法違規(guī)行為，可以制約和監(jiān)督財權、物權。七是社會監(jiān)督。憲法規(guī)定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，從而形成監(jiān)督。八是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有行使方式便捷、傳播速度快等優(yōu)勢，在行政權力制約和監(jiān)督體系中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為社會公眾傳遞信息、參與社會事務管理的重要渠道。

上述各種力量，分工明確、優(yōu)勢互補，從不同層面、以不同形式對行政權力進行制約和監(jiān)督，對規(guī)范行政權力運行發(fā)揮著重要作用，同時也構成中國特色行政監(jiān)督體系的主體框架。但在實際運行中也存在相關制度不完備、監(jiān)督力量銜接不夠、監(jiān)督針對性不強、監(jiān)督流于形式等問題，有的監(jiān)督還存在侵權和違法現(xiàn)象，且對于輿論監(jiān)督尚無明確的制度規(guī)定，一方面行政權力運行的透明度不高，監(jiān)督容易流于空泛；另一方面又存在輿論嘈雜現(xiàn)象，干擾行政權力的正常運行。

建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系，是實施對行政權力運行有效監(jiān)督的重要保證。針對權力運行制約和監(jiān)督中的種種問題，要努力形成科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系?？茖W有效，就是不僅要做到組織嚴密、結構合理、配置科學、制約有力，把權力牢牢關進制度的籠子，而且要做到權責一致、相互協(xié)調、運行順暢，切實增強監(jiān)督合力和實效。這就需要整合監(jiān)督資源，把黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結合起來，建立“優(yōu)勢互補、監(jiān)督有力、富有實效”的監(jiān)督體系，形成整體監(jiān)督合力。需要明確監(jiān)督主體的職責權限，完善各項監(jiān)督制度，避免在監(jiān)督過程中各自為戰(zhàn)、相互推諉扯皮的現(xiàn)象；同時，加強監(jiān)督主體之間的協(xié)調配合，定期總結交流監(jiān)督工作，研究新情況、解決新問題，采取相應措施，堵塞漏洞，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。還需要高度重視運用和規(guī)范網絡輿論，健全輿情收集、研判和處置機制，及時調查和處理人民群眾反映的問題，對反映失實的據實及時澄清，對誣告陷害的依法追究責任，不斷增強網絡監(jiān)督的正能量。

健全政府內部權力制約機制

《決定》指出，加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點，并從行政部門和崗位權力設置、內部流程控制、完善政府內部層級監(jiān)督、完善糾錯問責機制等方面提出了明確要求。

加強對關鍵部門和重點崗位的行政權力制約和監(jiān)督。“法行當自貴者始”。對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用，十分必要。實踐證明，權力濫用與政府部門擁有的權力大小以及直接干預微觀經濟的程度密切相關，在那些掌握大量公共資源和稀缺資源且行政權力干預較深的領域，往往會產生腐敗。要從根源上解決這些問題，首先要優(yōu)化政府機構設置和職能配置，將權力過于集中的關鍵部門和重點崗位，按照健全科學權力結構的要求，推進決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權適度分解與制衡，形成既相互制約又相互協(xié)調的權力架構。大力推進分事行權，將重點人物的權力科學分解到多個成員，改變個人說了算的權力結構，探索“一把手”不直接分管行政審批、財務、工程招標等做法，推動管理決策和資源配置規(guī)范化。大力推進分崗設權、分級授權，將重點崗位的權力科學分解到多個崗位、多個層級。

完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。“內治未得，不可以正外”。政府內部層級監(jiān)督，一般是指各級政府及行政機關內部基于隸屬關系和組織關系，由上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員等行政主體及其行政行為進行的監(jiān)督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及制度建設在內的全方位監(jiān)督，是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。完善政府內部層級監(jiān)督，關鍵是在“三個結合”上下功夫：一是日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合；二是主動監(jiān)督與受理舉報投訴監(jiān)督相結合；三是定期督導與突擊檢查相結合，從而保證監(jiān)督頻率和覆蓋范圍，增強監(jiān)督實效。政府專門監(jiān)督，一般是指財政、監(jiān)察、審計等有關職能部門根據法律法規(guī)的授權和政府行政命令，對有關事項和人員進行的專門性監(jiān)督檢查。應積極探索層級監(jiān)督與專門監(jiān)督結合的機制，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。可由政府負責人牽頭，有關部門參加，定期溝通監(jiān)督情況，總結監(jiān)督經驗，研究處理意見，完善監(jiān)督網絡，形成監(jiān)督合力。

完善糾錯問責機制。“政之大本，在于刑賞；刑賞不明，政何以成”。行政問責的根本目的在于強化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力。要嚴格落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的要求，繼續(xù)推進行政問責制度化、規(guī)范化，進一步明確問責范圍、問責程序，加大問責力度，增強行政問責的針對性、操作性和時效性，堅決糾正行政不作為和亂作為。要健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序，對負有領導責任、主管責任和直接責任的人員，根據其在違法行政行為中的表現(xiàn)與后果，分別給予程度不同的處理處分，以體現(xiàn)“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究”的基本要求。

完善審計制度

審計是國家治理的“免疫系統(tǒng)”，是公共資金的守護神和人民利益的捍衛(wèi)者，是行政權力監(jiān)督體系的重要組成部分。哪里有公共資金，哪里有財權運行，哪里就應該有審計跟進。進一步完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，切實加強審計監(jiān)督，對于全面推進依法治國、依法行政具有重要意義。

依法實行審計監(jiān)督全覆蓋。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，既是審計機關的法定職責，也是深化改革的必然要求。這里的全覆蓋，一是有深度的全覆蓋，不是淺嘗輒止、走馬觀花，簡單地在面上把所有單位走一遍，而是根據線索深入檢查；二是有重點的全覆蓋，不是所有領域、所有項目平均用力，而是圍繞中心工作確定審計的重點領域；三是有步驟的全覆蓋，不是一步到位、跳躍式擴展，而是具體問題具體分析，統(tǒng)籌部署，有計劃推進，對重點對象可每年審計一次，其他對象爭取每若干年審計一次。

進一步完善審計管理體制。當前，審計機關實行雙重領導體制，審計業(yè)務指導主要以上級審計機關為主，人財物的管理則以地方政府為主。這種管理體制有其道理，但也在一定程度上帶來地方審計機關獨立性不強、對有關問題反映渠道不暢等問題，需要從實際出發(fā)妥善解決。要強化上級審計機關對下級審計機關的領導，落實地方審計機關重大事項向地方政府和上一級審計機關報告制度。要本著循序漸進的原則，逐步改革審計管理體制，探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理，保證審計發(fā)揮有效監(jiān)督作用。

大力推進審計職業(yè)化建設。審計技術含量高、專業(yè)性強，職業(yè)化是審計依法獨立進行和提高審計水平的保障。審計人員不僅要有客觀公正的職業(yè)道德，更要練就“火眼金睛”、提高業(yè)務本領。要按照推進審計職業(yè)化要求，大力推進各級審計機關公務員隊伍專業(yè)化建設，嚴格審計人員準入門檻，完善審計人員行為準則。同時，大力鼓勵發(fā)展專業(yè)化審計師事務所等社會組織，積極探索建立政府購買審計服務機制，推動國家審計機關與專業(yè)化社會組織形成合力。